مايكل بينون وفرانسيس فوكوياما

(الجزء الثاني)

الحذر والضغط
زعم بعض المحللين أن مبادرة الحزام والطريق ليست سبباً لأزمة الديون الحالية في الأسواق الناشئة. ويشيرون إلى أن دول مثل مصر وغانا تدين لحاملي السندات أو المقرضين متعددي الأطراف مثل صندوق النقد الدولي والبنك الدولي أكثر من الصين، ولا تزال تكافح من أجل إدارة أعباء ديونها. لكن مثل هذه الحجج تسيء توصيف المشكلة، والتي لا تقتصر على ديون مبادرة الحزام والطريق السيئة في الإجمال فحسب، بل إنها تتلخص أيضاً في ديون مبادرة الحزام والطريق المخفية. ووفقا لدراسة أجريت عام 2021 في مجلة الاقتصاد الدولي، فإن ما يقرب من نصف قروض الصين للعالم النامي "مخفية"، وهذا يعني أنها غير مدرجة في إحصاءات الديون الرسمية. ووجدت دراسة أخرى نشرتها الجمعية الاقتصادية الأمريكية في عام 2022 أن مثل هذه الديون أدت إلى سلسلة من "حالات التخلف عن السداد الخفية".
المشكلة الأولى المتعلقة بالديون الخفية تحدث أثناء الفترة التي تسبق الأزمة، عندما لا يعلم المقرضون الآخرون أن الالتزامات موجودة، وبالتالي يكونون غير قادرين على تقييم مخاطر الائتمان بدقة. وتأتي المشكلة الثانية أثناء الأزمة ذاتها، عندما يعلم المقرضون الآخرون بالديون التي لم يتم الكشف عنها ويفقدون الثقة في عملية إعادة الهيكلة. ولا يتطلب الأمر قدراً كبيراً من الديون الثنائية المستترة لإحداث أزمة ائتمان، ولا يتطلب الأمر قدراً أقل من ذلك لزعزعة الثقة في الجهود الرامية إلى حل هذه الأزمة.
وقد اتخذت الصين بعض التدابير لتخفيف وطأة هذه الديون الخفية وغيرها. فقد قدمت عمليات الإنقاذ الخاصة بها لدول مبادرة الحزام والطريق، وغالباً في هيئة مقايضات عملات وغيرها من القروض المرحلية للبنوك المركزية المقترضة. وتتسارع عمليات الإنقاذ هذه، حيث قدرت ورقة عمل نشرتها مجموعة البنك الدولي في مارس/آذار 2023 أن الصين قدمت أكثر من 185 مليار دولار في مثل هذه التسهيلات بين عامي 2016 و2021. لكن مقايضات البنوك المركزية أقل شفافية بكثير من القروض السيادية التقليدية، مما يزيد من تعقيد الأمر. إعادة الهيكلة.
إن تفضيل الصين عدم الكشف عن شروط الإقراض وإعادة التفاوض على المستوى الثنائي قد يساعد في حماية مصالحها الاقتصادية على المدى القصير، لكنه قد يؤدي أيضاً إلى عرقلة جهود إعادة الهيكلة من خلال تقويض العنصرين الأساسيين لأي عملية من هذا القبيل: الشفافية وقابلية المعاملة للمقارنة - وهي فكرة أن جميع الدائنين سوف يتقاسمون العبء بشكل عادل ويعاملون بنفس الطريقة.
لقد تطورت سياسات صندوق النقد الدولي للإقراض في حالات الديون المتعثرة الغامضة على مدى عقود من الزمن، وأصبحت أكثر مرونة حتى يتمكن الصندوق من الإقراض و"تحكيم" عمليات إعادة هيكلة الديون. ولكن على الرغم من أن صندوق النقد الدولي كان مناسباً تماماً لهذا الدور عندما كان الدائنون أعضاء في نادي باريس وحتى صناديق التحوط للسندات السيادية، فإنه ليس في وضع جيد يسمح له بالتعامل مع الصين. علاوة على ذلك، فإن الآليات التي طورها صندوق النقد الدولي والدائنون الغربيون للتخفيف من أزمة الديون السيادية المتفاقمة بين دول مبادرة الحزام والطريق غير كافية. وفي عام 2020، أنشأت مجموعة العشرين إطارًا مشتركًا يهدف إلى دمج الصين والمقرضين الثنائيين الآخرين في عملية إعادة هيكلة نادي باريس تحت إشراف ودعم صندوق النقد الدولي. لكن الإطار المشترك لم ينجح. وقد تقدمت كل من إثيوبيا وغانا وزامبيا بطلبات للحصول على إعفاء من خلال هذه الآلية، لكن المفاوضات كانت بطيئة للغاية، ولم تتوصل سوى زامبيا إلى اتفاق مع الدائنين. علاوة على ذلك، كانت شروط ذلك الاتفاق مخيبة للآمال بالنسبة لزامبيا، الدائنين الرسميين غير الصينيين لزامبيا، والأمر الأكثر أهمية بالنسبة لآفاق إعادة الهيكلة في المستقبل.
وبموجب الاتفاق، الذي تم التوصل إليه في يونيو/حزيران 2023، تم تعديل ديون الدائنين الرسميين لزامبيا من 8 مليار دولار إلى 6.3 مليار دولار بعد إعادة تصنيف قرض مبادرة الحزام والطريق على أنه قرض تجاري (على الرغم من أنه كان مغطى بتأمين ائتمان الصادرات المدعوم من الدولة الصينية). علاوة على ذلك، قد يؤدي الاتفاق فقط إلى خفض مدفوعات الفائدة على الدين الرسمي لزامبيا بشكل مؤقت. وإذا خلص صندوق النقد الدولي إلى أن اقتصاد زامبيا قد تحسن في نهاية برنامجه في عام 2026، فإن فائدة البلاد على القروض الرسمية سوف ترتفع مرة أخرى. وهذا يخلق مجموعة رهيبة من الحوافز للحكومة الزامبية، التي سوف تزيد تكلفة رأس المال إذا تحسنت جدارتها الائتمانية، وقد يؤدي هذا إلى احتكاك بين صندوق النقد الدولي والصين في المستقبل. وهذه النتائج ليست مفاجئة: فالإطار المشترك يوفر جزرة دعم صندوق النقد الدولي ولكنه يفتقر إلى العصا اللازمة للتعامل مع الدائنين المتمردين، وخاصة الدائنين الذين يتمتعون بالنفوذ الجيوسياسي الذي تتمتع به الصين على المقترضين.
وهناك مبادرة أخرى تهدف إلى تخفيف أزمة ديون مبادرة الحزام والطريق وهي برنامج صندوق النقد الدولي للإقراض في إطار المتأخرات الرسمية. ومن الناحية النظرية، ينبغي للبرنامج أن يسمح لصندوق النقد الدولي بمواصلة إقراض المقترض المتعثر حتى عندما يرفض الدائن الثنائي تقديم المساعدة، ولكن هذا البرنامج أيضاً أثبت عدم فعاليته. وفي زامبيا، تحتفظ الصين بأكثر من نصف الديون الرسمية، الأمر الذي يجعل من المخاطرة البالغة أن يقدم صندوق النقد الدولي تمويلاً إضافياً. وحتى في الحالات الأخرى التي لا تحتفظ فيها الصين بأغلبية الديون الرسمية، فإن الصين تتمتع ببساطة بقدر أكبر مما ينبغي من النفوذ الاقتصادي على المقترضين مقارنة بصندوق النقد الدولي، وسوف يخطئ موظفو الصندوق وقيادته دائما إلى جانب الحذر عند محاولة حل الصراعات بين المقترضين. الدول الأعضاء.
وطالما استمر صندوق النقد الدولي في ممارسة مثل هذا الحذر، ستستمر بكين في استخدام نفوذها للضغط على الصندوق لدعم المقترضين حتى عندما لا يكون لديه رؤية كاملة لمديونيتهم للصين. ولمنع إعادة هيكلة الديون في المستقبل من أن تصبح صعبة مثل تلك الجارية في إثيوبيا وسريلانكا وزامبيا، سيحتاج صندوق النقد الدولي إلى إجراء إصلاحات جوهرية، وتعزيز إنفاذ متطلبات الشفافية بالنسبة للدول الأعضاء، واتخاذ نهج أكثر حذرا في إقراض البلدان الأعضاء. المقترضون من بنك BRI المثقلون بالديون. ومن غير المرجح أن يأتي تصحيح المسار هذا من داخل صندوق النقد الدولي؛ بل يجب أن يأتي من الولايات المتحدة وغيرها من أعضاء مجلس الإدارة المهمين.
بطيئو التعلم والمقرضون السريعون
وقد زعم بعض المحللين أن الصين تمر "بعملية تعلم" باعتبارها محصلة للديون، وأن مؤسسات الإقراض الصينية مجزأة، وأن عملية بناء التفاهم والثقة والاستجابات المنظمة لأزمات الديون السيادية تستغرق الوقت والتعاون. والمعنى الضمني هو أن الدائنين الغربيين يجب أن يتحلوا بالمرونة بينما تنمو بكين لتتولى دورها الجديد - ويجب على صندوق النقد الدولي أن يستمر في خفض الشيكات في هذه الأثناء.
ولكن الصبر لن يحل المشكلة لأن الحوافز التي تقدمها الصين (والحوافز التي يقدمها أي دائن رافض آخر) لا تتماشى مع حوافز صندوق النقد الدولي أو الدائنين الذين يرغبون في التعجيل بالتفاوض بشأن إعادة هيكلة الديون. ولهذا السبب، يتعين على صندوق النقد الدولي أن يفرض بصرامة المتطلبات التي تلزم الدول الأعضاء بالشفافية بشأن التزامات ديونها.
وحتى لو كان مشهد الإقراض الصيني مجزأ، علاوة على ذلك، ينبغي لصندوق النقد الدولي وأعضاء نادي باريس أن يتعاملوا مع الحكومة الصينية باعتبارها قادرة على تنظيم كياناتها المملوكة للدولة وتوفير الاستجابة على مستوى الدولة فيما يتعلق بإعادة هيكلة الديون. ويبدو أن بكين قادرة على القيام بذلك في إعادة التفاوض بشأن الديون الثنائية. في عام 2018، على سبيل المثال، أعلنت زامبيا عن خطط لإعادة هيكلة ديونها الثنائية مع الصين وتأخير مشاريع مبادرة الحزام والطريق الجارية بسبب مخاوف الديون. ولكن بعد الاجتماع مع سفير الصين في زامبيا، عكس الرئيس إدغار لونغو مساره وقال إنه لن يكون هناك تعطيل للمشاريع التي تمولها الصين، مما يشير إلى أن بكين كانت قادرة على التنسيق مع عدد من الشركات الصينية المملوكة للدولة والشركات المملوكة للدولة. البنوك لتجنب الانفجار. وإذا كان بوسع الصين أن تفعل ذلك على المستوى الثنائي، فينبغي لها أن تكون قادرة على القيام بذلك على المستوى المتعدد الأطراف أيضاً.
أحد عيوب تعديل نهج صندوق النقد الدولي في التعامل مع أزمة ديون مبادرة الحزام والطريق هو أنه من شأنه أن يبطئ عمل الصندوق، ويمنعه من الاستجابة بسرعة للأزمات الجديدة. من الواضح أن هذه مقايضة. ولا يستطيع صندوق النقد الدولي أن يعمل باعتباره مقرضاً لا لبس فيه كملاذ أخير، أو كمنفذ لمعايير الشفافية وقابلية المقارنة. ويجب أن تكون قادرة وراغبة في حجب المساعدة الائتمانية عندما لا يتم تلبية متطلباتها. ولا ينبغي لدافعي الضرائب غير الصينيين الذين يمولون صندوق النقد الدولي أن يروا أن أموالهم تدفع ثمن قرارات الإقراض الصينية السيئة.

جيد لصندوق النقد الدولي، جيد للعالم
لدى أعضاء مجموعة السبع ونادي باريس العديد من الخيارات لمعالجة أزمات الديون في إطار مبادرة الحزام والطريق.
فأولا، تستطيع الولايات المتحدة وغيرها من الدائنين الثنائيين مساعدة المقترضين من مبادرة الحزام والطريق في التنسيق مع بعضهم البعض. والقيام بهذا من شأنه أن يعمل على تحسين الشفافية، وتعزيز تبادل المعلومات، وتمكين المقترضين من التفاوض مع الدائنين الصينيين كمجموعة بدلا من التفاوض بشكل ثنائي. إن النهج الذي تتبناه الصين في إجراء عمليات إعادة التفاوض سراً وعلى المستوى الثنائي يضر بالمقترضين من مبادرة الحزام والطريق، فضلاً عن الدائنين الآخرين، بما في ذلك صندوق النقد الدولي والبنك الدولي.
ثانيا، ينبغي لصندوق النقد الدولي أن يضع معايير واضحة يجب على المقترضين المتعثرين في مبادرة الحزام والطريق أن يستوفوها قبل أن يتمكنوا من الحصول على تسهيلات ائتمانية جديدة من الصندوق. ولابد أن يتم الاتفاق على هذه المعايير من قِبَل عدد من أعضاء مجلس إدارة صندوق النقد الدولي من أجل عزل موظفي الصندوق وقيادته عن الصراع مع الصين، التي تُعَد أيضاً عضواً مهماً في مجلس إدارة صندوق النقد الدولي. والشفافية المتعلقة بديون مبادرة الحزام والطريق ليست المجال الوحيد الذي ينبغي لهذه المعايير أن تعالجه. وينبغي لصندوق النقد الدولي أيضاً أن يضع معايير أكثر وضوحاً بشأن أي قروض مبادرة الحزام والطريق سوف تعتبر اعتمادات رسمية، بدلاً من القروض التجارية. زعمت الصين أن بعض القروض الرئيسية لمبادرة الحزام والطريق هي قروض تجارية وليست رسمية لأنها مسعرة بأسعار السوق، على الرغم من أنها تأتي من مؤسسات الإقراض المملوكة للدولة مثل بنك التنمية الصيني. وقد نظر صندوق النقد الدولي في مسائل التصنيف هذه كل حالة على حدة. ولكن هذا النهج أثبت عدم قابليته للتطبيق، لأنه يتيح سيناريوهات مثل السيناريو الزامبي، حيث يتحول فجأة جزء كبير من الدين الرسمي إلى تجاري بين عشية وضحاها، مما يمكن الصين من البحث عن شروط أفضل. ومن المرجح أن يؤدي استمرار النهج المخصص من جانب صندوق النقد الدولي إلى ممارسة ألعاب وصراعات مماثلة في مفاوضات إعادة الهيكلة في المستقبل. ويتعين على صندوق النقد الدولي ببساطة أن يوضح مؤسسات الإقراض التابعة لمبادرة الحزام والطريق والتي سوف تعتبر دائنة رسمية في أي عملية إعادة هيكلة.
وبموجب بعض برامج صندوق النقد الدولي الأخيرة، واصل المقترضون خدمة ديون مبادرة الحزام والطريق من خلال مؤسساتهم المملوكة للدولة في حين حصلوا على تخفيف الديون السيادية على المستوى الوطني. والسبيل الوحيد لمنع هذا السلوك هو أن يطلب صندوق النقد الدولي من المقترضين تحديد كافة ديون الشركات المملوكة للدولة والالتزام بها مع ضمانات سيادية في عمليات إعادة الهيكلة. وبخلاف ذلك، فإن مقرضي مبادرة الحزام والطريق سوف يختارون ببساطة قروض المؤسسات المملوكة للدولة التي يرغبون في إدراجها في عمليات إعادة الهيكلة استناداً إلى ما إذا كانوا يعتقدون أنهم قادرون على الحصول على صفقة أفضل من خلال إعادة الهيكلة أو من خلال إعادة المفاوضات الثنائية الجانب.
إن مطالبة البلدان المتعثرة بالوفاء بهذه المعايير قبل أن تحصل على تسهيلات ائتمانية جديدة من شأنها أن تجعل صندوق النقد الدولي أقل مرونة ويحد من قدرته على الاستجابة بسرعة لأزمات ميزان المدفوعات. ولكنه من شأنه أن يمنح المقترضين وصناعة التمويل السيادي الوضوح واليقين اللذين هم في أمس الحاجة إليهما بشأن متطلبات تدخل صندوق النقد الدولي. كما أنه من شأنه أن يحمي موظفي صندوق النقد الدولي وقيادته من الصراعات المتكررة مع الصين أثناء كل عملية إعادة هيكلة للديون.
لا شك أن البعض سوف يصفون مثل هذه الإصلاحات بأنها "مناهضة للصين". ولكنها في الحقيقة مجرد خطوات ضرورية لحماية مبادئ الشفافية وقابلية المقارنة في إعادة هيكلة الديون السيادية. ويجب أن تكون الدول الغربية قادرة على الدفاع عن العناصر الأساسية للنظام الدولي القائم على القواعد عندما تتعرض للخطر، في حين لا تزال تتعاون مع الصين، وهي عضو مهم في هذا النظام.
وأخيرا، تشكل هذه الإصلاحات السبيل الوحيد لحماية صندوق النقد الدولي من تداعيات أزمة الديون في إطار مبادرة الحزام والطريق. وسوف تستمر الصراعات حول ديون مبادرة الحزام والطريق في إعاقة جهود تخفيف الديون، وهو ما من شأنه أن يقوض الصحة الاقتصادية للبلدان النامية المثقلة بالديون وفعالية صندوق النقد الدولي. إن صندوق النقد الدولي بعد إصلاحه وحده هو القادر على عكس الضرر الذي لحق بالبلدان النامية وبنفسه.
ترجمة "العالم" عن مجلة Foreign Affairs