مايكل بينون وفرانسيس فوكوياما

(الجزء الاول)

يصادف هذا العام الذكرى السنوية العاشرة لمبادرة الحزام والطريق، التي أطلقها الرئيس الصيني شي جين بينج، وهي المشروع الأكبر والأكثر طموحا لتطوير البنية التحتية في تاريخ البشرية. وأقرضت الصين أكثر من تريليون دولار لأكثر من 100 دولة من خلال هذا البرنامج، ما أدى إلى تقزم الإنفاق الغربي في العالم النامي وأثار المخاوف بشأن انتشار قوة بكين ونفوذها.
وصف العديد من المحللين الإقراض الصيني من خلال مبادرة الحزام والطريق بأنه "دبلوماسية فخ الديون" المصممة لمنح الصين النفوذ على الدول الأخرى وحتى الاستيلاء على بنيتها التحتية ومواردها. وبعد أن تخلفت سريلانكا عن سداد مدفوعات مشروع ميناء هامبانتوتا المتعثر في عام 2017، حصلت الصين على عقد إيجار للممتلكات لمدة 99 عاما كجزء من صفقة لإعادة التفاوض بشأن الديون. وأثارت الاتفاقية مخاوف في واشنطن والعواصم الغربية الأخرى من أن هدف بكين الحقيقي هو الوصول إلى المرافق الاستراتيجية في جميع أنحاء المحيط الهندي والخليج العربي والأمريكتين.
لكن على مدى السنوات القليلة الماضية، ظهرت صورة مختلفة لمبادرة الحزام والطريق. وقد فشلت العديد من مشاريع البنية التحتية التي تمولها الصين في تحقيق العوائد التي توقعها المحللون. ولأن الحكومات التي تفاوضت على هذه المشاريع وافقت في كثير من الأحيان على دعم القروض، فقد وجدت نفسها مثقلة بأعباء الديون الضخمة ــ غير قادرة على تأمين التمويل للمشاريع المستقبلية أو حتى خدمة الديون المتراكمة عليها بالفعل. ولا يصدق هذا على سريلانكا فحسب، بل ويصدق أيضاً على الأرجنتين وكينيا وماليزيا والجبل الأسود وباكستان وتنزانيا والعديد من البلدان الأخرى. لم تكن المشكلة بالنسبة للغرب تتمثل في استحواذ الصين على موانئ وممتلكات استراتيجية أخرى في البلدان النامية، بل كانت المشكلة تكمن في أن هذه البلدان ستصبح مثقلة بالديون بشكل خطير - مما اضطرها إلى اللجوء إلى صندوق النقد الدولي وغيره من المؤسسات المالية الدولية المدعومة من الغرب للحصول على المساعدة، في سداد قروضهم الصينية.
وفي أجزاء كثيرة من العالم النامي، أصبح يُنظر إلى الصين باعتبارها دائناً جشعاً لا يلين، ولا يختلف كثيراً عن الشركات الغربية المتعددة الجنسيات والمقرضين الذين سعوا إلى تحصيل الديون المعدومة في العقود الماضية. وبعبارة أخرى، يبدو أن الصين، بعيداً عن فتح آفاق جديدة باعتبارها مقرضاً مفترساً، تتبع مساراً اتبعه المستثمرون الغربيون. ومع ذلك تخاطر بكين بتنفير الدول ذاتها التي شرعت في التودد إلى مبادرة الحزام والطريق وتبديد نفوذها الاقتصادي في العالم النامي. كما أنه يهدد بتفاقم أزمة الديون المؤلمة بالفعل في الأسواق الناشئة، والتي يمكن أن تؤدي إلى "عقد ضائع" من ذلك النوع الذي شهدته العديد من دول أمريكا اللاتينية في الثمانينيات.
ولتجنب هذه النتيجة الرهيبة ــ وتجنب إنفاق أموال دافعي الضرائب الغربيين لخدمة الديون الصينية المعدومة ــ ينبغي على الولايات المتحدة والدول الأخرى أن تضغط من أجل إصلاحات واسعة النطاق من شأنها أن تزيد من صعوبة الاستفادة من صندوق النقد الدولي وغيره من المؤسسات المالية الدولية. فرض معايير أكثر صرامة على الدول التي تسعى إلى عمليات الإنقاذ والمطالبة بمزيد من الشفافية في الإقراض من جميع أعضائها، بما في ذلك الصين.

صفقات صعبة، وأسواق ناعمة
في السبعينيات، لاحظ الاقتصادي ريموند فيرنون من جامعة هارفارد أن المستثمرين الغربيين كانت لهم اليد العليا عند التفاوض على الصفقات في العالم النامي، حيث كان لديهم رأس المال والمعرفة اللازمة لبناء المصانع والطرق وآبار النفط ومحطات الطاقة التي تحتاجها البلدان الفقيرة بشدة. ونتيجة لهذا فقد تمكنت من عقد صفقات كانت في صالحها إلى حد كبير، الأمر الذي أدى إلى تحويل قدر كبير من المخاطر إلى البلدان النامية. ولكن بمجرد الانتهاء من المشاريع، تغير ميزان القوى. ولم يكن من الممكن مصادرة الأصول الجديدة، وبالتالي أصبح لدى البلدان النامية قدر أكبر من النفوذ لإعادة التفاوض بشأن سداد الديون أو شروط الملكية. وفي بعض الحالات، أدت المفاوضات المثيرة للجدل إلى التأميم أو التخلف عن سداد الديون السيادية.
وقد حدثت سيناريوهات مماثلة في العديد من دول مبادرة الحزام والطريق؛ فقد ولدت المشاريع الكبرى التي تمولها الصين عوائد مخيبة للآمال أو فشلت في تحفيز ذلك النوع من النمو الاقتصادي العريض القاعدة الذي توقعه صناع السياسات. وقد واجهت بعض المشاريع معارضة من مجتمعات السكان الأصليين الذين تعرضت أراضيهم وسبل عيشهم للتهديد، وتسبب آخرون في الإضرار بالبيئة أو تعرضوا لانتكاسات بسبب رداءة نوعية البناء الصيني. وتأتي هذه المشاكل على رأس النزاعات الطويلة الأمد حول تفضيل الصين لاستخدام عمالها ومقاوليها من الباطن لبناء البنية التحتية، متفوقة على نظيراتها المحلية.
لكن المشكلة الأكبر حتى الآن هي الديون. وفي الأرجنتين، وإثيوبيا، والجبل الأسود، وباكستان، وسريلانكا، وزامبيا، وأماكن أخرى، تسببت المشاريع الصينية المكلفة في دفع نسب الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي إلى مستويات غير مستدامة، وأنتجت أزمات في ميزان المدفوعات. وفي بعض الحالات، وافقت الحكومات على تغطية أي نقص في الإيرادات، وتقديم ضمانات سيادية ألزمت دافعي الضرائب بدفع فاتورة المشاريع الفاشلة. وكانت هذه الالتزامات الطارئة المزعومة مخفية في كثير من الأحيان عن المواطنين وغيرهم من الدائنين، الأمر الذي أدى إلى حجب المستويات الحقيقية للديون التي كانت الحكومات مسؤولة عنها. وفي الجبل الأسود، وسريلانكا، وزامبيا، عقدت الصين مثل هذه الصفقات مع حكومات فاسدة أو ذات ميول سلطوية، ثم أورثت الديون لحكومات أقل فسادا وأكثر ديمقراطية، وأثقلتها بمسؤولية الخروج من الأزمات.

إن الالتزامات الطارئة على الديون المستحقة للشركات المملوكة للدولة ليست فريدة من نوعها بالنسبة لمبادرة الحزام والطريق ويمكن أن تصيب المشاريع الممولة من القطاع الخاص أيضا. وما يجعل أزمات ديون مبادرة الحزام والطريق مختلفة هو أن هذه الالتزامات الطارئة مستحقة لبنوك السياسة الصينية وليس للشركات الخاصة، وتجري الصين إعادة التفاوض بشأن ديونها بشكل ثنائي. ومن الواضح أيضًا أن بكين تتفاوض بجدية، لأن دول مبادرة الحزام والطريق تختار بشكل متزايد عمليات الإنقاذ من صندوق النقد الدولي، على الرغم من أنها تأتي غالبًا بشروط صعبة، بدلاً من محاولة التفاوض على مزيد من التخفيف من بكين. ومن بين البلدان التي تدخل صندوق النقد الدولي لدعمها في السنوات الأخيرة سريلانكا (1.5 مليار دولار في عام 2016)، والأرجنتين (57 مليار دولار في عام 2018)، وإثيوبيا (2.9 مليار دولار في عام 2019)، وباكستان (6 مليارات دولار في عام 2019)، والإكوادور (6.5 دولار). مليار دولار في عام 2020)، وكينيا (2.3 مليار دولار في عام 2021)، وسورينام (688 مليون دولار في عام 2021)، والأرجنتين مرة أخرى (44 مليار دولار في عام 2022)، وزامبيا (1.3 مليار دولار في عام 2022)، وسريلانكا مرة أخرى (2.9 مليار دولار في عام 2023)، وبنغلاديش (3.3 مليار دولار في 2023).
واستأنفت بعض هذه البلدان خدمة ديونها في إطار مبادرة الحزام والطريق بعد وقت قصير من إنشاء التسهيلات الائتمانية الجديدة التي قدمها صندوق النقد الدولي. في أوائل عام 2021، على سبيل المثال، سعت كينيا للتفاوض على تأخير مدفوعات الفائدة لمشروع السكك الحديدية المتعثر الذي تموله الصين ويربط نيروبي بميناء كينيا على المحيط الهندي في مومباسا. لكن بعد أن وافق صندوق النقد الدولي على تسهيل ائتماني بقيمة 2.3 مليار دولار في أبريل/ نيسان من ذلك العام، بدأت بكين في حجب المدفوعات للمقاولين في مشاريع أخرى تمولها الصين في كينيا. ونتيجة لذلك، توقف المقاولون من الباطن والموردين الكينيون عن تلقي المدفوعات. وفي وقت لاحق من ذلك العام، أعلنت كينيا أنها لن تسعى بعد الآن إلى تمديد تخفيف عبء الديون من الصين ودفعت 761 مليون دولار من خدمة الديون لمشروع السكك الحديدية.
إن المخاطر التي تواجه كينيا وبقية بلدان العالم النامي هائلة. وقد تكون هذه الموجة من أزمات الديون أسوأ بكثير من سابقاتها، فتلحق أضرارا اقتصادية دائمة بالاقتصادات الضعيفة بالفعل وتغرق حكوماتها في مفاوضات مطولة ومكلفة. وتتجاوز المشكلة حقيقة بسيطة مفادها أن كل دولار يتم إنفاقه على خدمة ديون مبادرة الحزام والطريق غير المستدامة هو دولار غير متاح للتنمية الاقتصادية، أو الإنفاق الاجتماعي، أو مكافحة تغير المناخ. إن الدائن المتمرد في أزمات الديون في الأسواق الناشئة اليوم ليس صندوق تحوط أو أي دائن خاص آخر، بل هو أكبر مقرض ثنائي في العالم، وفي كثير من الحالات، أكبر شريك تجاري للبلد المدين. ومع زيادة وعي الدائنين من القطاع الخاص بمخاطر الإقراض لدول مبادرة الحزام والطريق، ستجد هذه الدول نفسها عالقة بين الدائنين المتنازعين وغير قادرة على الوصول إلى رأس المال الذي تحتاجه لإبقاء اقتصاداتها واقفة على قدميها.

أرقام مخفية
كان لدى بكين أهداف متعددة لمبادرة الحزام والطريق. أولاً وقبل كل شيء، سعت إلى مساعدة الشركات الصينية - أغلبها شركات مملوكة للدولة ولكن أيضاً بعض الشركات الخاصة - على كسب المال في الخارج، للحفاظ على قطاع البناء الضخم في الصين، والحفاظ على وظائف الملايين من العمال الصينيين. ولا شك أن بكين كان لها أيضًا أهداف تتعلق بالسياسة الخارجية والأمن، بما في ذلك اكتساب النفوذ السياسي وفي بعض الحالات تأمين الوصول إلى المرافق الاستراتيجية. ويشير العدد الكبير من المشاريع الهامشية التي نفذتها بكين إلى هذه الدوافع: فلماذا تمويل المشاريع في بلدان ذات مخاطر سياسية ضخمة، مثل جمهورية الكونغو الديمقراطية أو فنزويلا؟
لكن الاتهامات بدبلوماسية فخ الديون مبالغ فيها. وبدلاً من إغراق المقترضين في الديون عمداً من أجل انتزاع تنازلات جيوسياسية، فإن المقرضين الصينيين في الأرجح لم يبذلوا العناية الواجبة الكافية. يتم تقديم قروض مبادرة الحزام والطريق من قبل البنوك الصينية المملوكة للدولة من خلال الشركات الصينية المملوكة للدولة إلى الشركات المملوكة للدولة في البلدان المقترضة، ويتم التفاوض على العقود بشكل مباشر، بدلاً من فتحها لعامة الناس لتقديم العطاءات، لذا فهي تفتقر إلى إحدى فوائد التمويل الخاص والمشتريات المفتوحة: آلية السوق الشفافة لضمان جدوى المشاريع من الناحية المالية.

النتائج تتحدث عن نفسها
في عام 2009، طلبت حكومة الجبل الأسود تقديم عطاءات بشأن عقد لبناء طريق سريع يربط ميناء بار على البحر الأدرياتيكي مع صربيا. وشارك اثنان من المقاولين من القطاع الخاص في عمليتي شراء، لكن لم يتمكن أي منهما من جمع التمويل اللازم. ونتيجة لذلك، لجأت جمهورية الجبل الأسود إلى بنك التصدير والاستيراد الصيني، الذي لم يشارك السوق مخاوفها، والآن أصبح الطريق السريع سبباً رئيسياً للضائقة المالية التي تعيشها جمهورية الجبل الأسود. وفقًا لتقديرات صندوق النقد الدولي لعام 2019، كانت نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي في البلاد ستبلغ 59% فقط لو لم تتابع المشروع. وبدلاً من ذلك، كان من المتوقع أن ترتفع النسبة إلى 89% في ذلك العام.
لم يكن أداء جميع مشاريع مبادرة الحزام والطريق أقل من المستوى المطلوب. وقد حقق مشروع ميناء بيريوس في اليونان، والذي وسع أكبر ميناء في البلاد، النتائج المربحة للجانبين التي وعدت بها بكين، كما فعلت مبادرات مبادرة الحزام والطريق الأخرى. لكن العديد منها تركت بلداناً تعاني تحت وطأة الديون الهائلة وتشعر بالقلق من الارتباط الأعمق مع الصين. وفي بعض الحالات، استفاد القادة والنخب الذين تفاوضوا على الصفقات، لكن السكان الأوسع لم يستفيدوا.
بعبارة أخرى، تفرض مبادرة الحزام والطريق الصينية مشاكل للدول الغربية، لكن التهديد الأساسي ليس استراتيجيا. وبدلا من ذلك، تخلق مبادرة الحزام والطريق ضغوطا يمكن أن تزعزع استقرار البلدان النامية، وهو ما يخلق بدوره مشاكل للمؤسسات الدولية مثل صندوق النقد الدولي والبنك الأوروبي للإنشاء والتعمير، التي تلجأ إليها تلك البلدان طلبا للمساعدة.
على مدى العقود الستة الماضية، قام الدائنون الغربيون بتطوير مؤسسات مثل نادي باريس للتعامل مع القضايا المتعلقة بالتخلف عن سداد الديون السيادية، لضمان درجة من التعاون بين الدائنين، وإدارة أزمات المدفوعات بشكل عادل. ولكن الصين لم توافق بعد على الانضمام إلى هذه المجموعة، كما أن عمليات الإقراض الغامضة التي تتبناها تجعل من الصعب على المؤسسات الدولية أن تقيم بدقة حجم المشاكل التي تواجهها دولة ما.
يتبع..
ترجمة "العالم"